LES CONDITIONS D’UNE REVISION GENERALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Depuis un quart de siècle, l’Etat est entré dans une mutation permanente qui a affecté l’administration française comme sans doute peu d’entreprises en ont connu. Les changements ont été de deux natures : les uns, déploiement de l’informatique et tout récemment mise en place d’une nouvelle gestion budgétaire induite par la LOLF, ne touchaient pas aux missions de l’Etat ; les autres, au contraire, avaient pour objectif un transfert de compétences à l’Europe, aux collectivités territoriales ou à des organismes extérieurs, privés mais aussi publics selon les cas, qui remettaient en cause les missions de l’Etat autant que l’organisation de ses rouages administratifs. Si les premiers ont pu être maîtrisés en interne, les seconds n'ont été ni pensés, ni anticipés, ni préparés et moins encore négociés avec les personnels. L’administration n’a eu d’autre choix que de s’adapter tant bien que mal et de bas en haut de la hiérarchie, au-delà des résistances inévitables, les fonctionnaires ont fait preuve, contrairement aux clichés, d’une grande capacité d’adaptation.

Que ces transferts de compétences nécessitent une révision générale des missions de l’Etat, ne constitue pas une nouveauté. Dès la fin des années quatre vingt, le Commissariat général du Plan a impulsé des travaux visant à définir une stratégie de modernisation de l’administration : commission présidée par François de Closets sur « l’efficacité de l’Etat », commission présidée par Christian Blanc sur « l’Etat, l’administration et les services publics de l’an 2000 ». Si le premier s’était placé dans une approche résolument organisationnelle et gestionnaire, le second s’inscrivait dans une perspective autrement plus ambitieuse que résumait le titre du rapport rendu en janvier 1993 : « pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général ».

Le bilan des suites qui ont été données à ces rapports reste à faire. Pour le moins, on peut dire que l’idée centrale du rapport Blanc, la stratégie, a fait défaut. Les changements se sont réalisés au gré des transferts de compétences, décidés au fil de l’eau, sans plan ni cohérence d’ensemble. Les administrations n’ont jamais connu le minimum de stabilité de leur périmètre qui leur aurait permis de se repositionner. Elles n’avaient pas eu le temps de digérer une première vague de perte de compétences qu’une deuxième les avait déjà bousculées puis une troisième et ainsi de suite. Dans un tel contexte, on s’adapte en essayant de préserver au mieux sa propre position et on attend. L’absence de négociation du changement rend les crispations inévitables. Dans un univers où les carrières sont régies par des règles juridiques, celles-ci deviennent un enjeu majeur de la mise en œuvre du changement auxquelles les agents s’accrochent d’autant plus qu’ils savent que les gouvernements ne peuvent s’affranchir des procédures de concertation pour les modifier.

La nécessité d’une réflexion approfondie sur l’Etat et l’organisation de l’administration publique s’impose aujourd’hui pour deux raisons : les transferts de compétences réalisés au fil de l’eau ne se sont jamais accompagnés d’une redéfinition des missions de l’Etat ; les réorganisations des administrations ont été subies sans principe directeur, ont produit de nombreuses incohérences et créé plus souvent une démultiplication de services que l’inverse ; enfin, aucun débat public n’a jamais été organisé alors que les changements qui affectent l’Etat ont des conséquences très profondes sur la société dans son ensemble comme sur ceux qui sont les premiers bénéficiaires des transferts de compétences. Aussi, plus qu’un prétendu refus du changement que dément la réalité, c’est la façon dont il est conduit depuis deux décennies qui est à l’origine du malaise palpable dans toute l’administration publique comme chez les citoyens et les élus locaux

C’est d’ailleurs de l’extérieur des administrations que les changements les plus importants sont attendus. Ceux-ci ne sont pas seulement organisationnels et financiers. Ils touchent à l’essence même de l’Etat : sa capacité d’arbitrage au nom de l’intérêt général et sa capacité à incarner et garantir la loi. Héritier de la monarchie et du colbertisme, l’Etat n’a jamais accompli sa révolution démocratique. Il fait la loi que le Parlement ne fait que discuter et voter et cette loi il ne conçoit pas qu’elle puisse s’appliquer à lui-même. L’Etat se situe au-dessus des lois. Il se veut un corps différent de la société régi par un droit à part, le droit administratif, dont il est l’auteur et le juge. Incarnation de l’intérêt général, il n’est en fait qu’un organisateur et un protecteur d’intérêts particuliers, privés et publics.

Ce positionnement crée une situation particulièrement critique. Alors que la révolution démocratique crée l’Etat moderne comme un rempart contre l’arbitraire du pouvoir, l’Etat en France apparaît comme un producteur d’arbitraires, de règles d’exception qui derrière la protection nécessaire du fonctionnaire contre l’arbitraire politique ou la sollicitation du citoyen le met à part du monde du travail. Si le fonctionnaire revendique les mêmes droits et garanties que n’importe quel salarié, l’Etat n’en déduit pas qu’il a les mêmes obligations sociales que n’importe quel employeur. De même, l’Etat ne se sent pas engagé par les engagements qu’il prend à l’égard des collectivités locales et se réserve le droit d’y déroger et de s’y dérober.

Enfin, l’organisation et la protection des intérêts particuliers qu’il prétend assurer renforcent la sollicitation des différents groupes sociaux en même temps que la juxtaposition des mesures visant à les satisfaire mine la confiance que ces mêmes groupes ont dans sa capacité à leur assurer une réelle protection. Il en résulte une montée aux extrêmes avec des conflits violents qui visent à faire prévaloir tel intérêt corporatiste sur ceux de tous les autres.

A cet égard, la conduite du chantier de la révision générale des politiques publiques n’annonce nullement la révolution démocratique attendue. On n’en a même jamais été aussi loin. Conduite, dans la plus grande clandestinité, sans aucun débat ni concertation et sans que les objectifs poursuivis soient énoncés, la démarche du Président de la république crée un risque extrême d’explosion sociale. La remise en cause de positions acquises serait-elle justifiée, et dans certains cas, elle l’est effectivement, que l’absence de débat et de concertation justifie en retour les mobilisations qui tentent de s’y opposer.

Réformer l’Etat c’est réformer le contrat entre les Français. Cela ne peut se faire sans créer les conditions d’une adhésion à cette réforme. L’élection du Président de la République et d’une large majorité parlementaire ne donne pas un blanc seing les dispensant de l’indispensable travail démocratique. L’urgence de la réforme n’a d’égale que celle d’y associer très fortement l’ensemble des Français à la fois directement et à travers les diverses organisations sociales qui les représentent. C’est dans ce but que Lasaire a souhaité ouvrir le débat.

André Gauron

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L'ENJEU DES PERTES DE LA SOCIETE GENERALE

Le 24 janvier 2008, la Société Générale annonce à la fois une perte de 2,05 milliards € sur le marché des subprime et une autre de 4,9 milliards € suite aux spéculations malheureuses d’un de ses traders. L’ampleur de ces pertes est telle que la banque, ne respectant plus son ratio de couverture des risques par ses capitaux propres, devra procéder dans l’urgence à une augmentation de capital de 5,5 Md€ garantie par deux banques américaines.

Les raisons de ces pertes soulèvent de nombreuses interrogations qui portent sur la banque elle-même mais aussi sur l’ensemble du système bancaire.

Concernant les pertes sur le marché des subprimes, il convient de rappeler que début novembre, le Président de la Société Générale avait informé le marché qu’elle était peu exposée et évaluait ses pertes à 230 Millions €, précisant même que cette évaluation était « prudente » et ajoutant que «à environnement constant, je ne vois pas de nouvel effort à réaliser au 4° trimestre » Deux mois après, les pertes liées à ce risque sont donc presque dix fois plus importantes…

Concernant les pertes occasionnées par les fraudes d’un jeune trader, la Société générale explique que ce trader avait pris des positions sur les contrats à terme sur indices boursiers européens (pour l’essentiel sur l’eurostoxx 50). couvertes par des opérations fictives qui avaient trompé le système interne de surveillance des risques. Il ne s’agissait donc pas des conséquences perverses de la complexité des montages financiers, ce que la banque reconnait, mais de: «transactions simples mais dissimulées par des opérations extrêmement sophistiquées et variées ». La banque admet que son système de suivi des risques n’enregistrant que les positions nettes (après couverture) ne pouvait détecter le dépassement des limites de risque autorisées à ce jeune trader. L’ampleur des positions prises était pourtant énorme (50 Md€).

L’explication de cette fraude n’a pas convaincu nombre d’observateurs avertis qui rappellent que ces opérations sont vérifiées et validées par le middle office de la direction concernée de la banque, et ensuite reprises et vérifiées à nouveau par les back office pour être enregistrées en comptabilité. L’incrédulité de ces observateurs semble confortée par le rappel que le système de contrôle des risques de la Société Générale a fait l’objet de nombreuses vérifications de la Commission Bancaire depuis deux ans. L’affirmation d’une insuffisance des contrôles serait donc peu crédible et pourrait masquer le souhait de la banque de camoufler sa perte sur les subprimes, en laissant faire un trader dont la spéculation aurait été fortement bénéficiaire début janvier (1,5 Md€).

Il n’est probablement pas inutile de rappeler que les banques sont aujourd’hui des sociétés cotées presque comme les autres et sont donc soumises à une exigence de rentabilité envers leurs actionnaires, exigence qui est même supérieure à celle des sociétés non financières (plus de 20% de rentabilité des fonds propres). La pression sur le management et les opérationnels des banque est donc forte, et le moyen le plus accessible d’atteindre ce niveau de performance est de réaliser des opérations risquées, notamment en intervenant, pour compte propre, sur les marchés financiers. Quoi qu’il en soit, la mésaventure de la Société Générale pose la question du contrôle – interne ou externe – des risques réellement engagés par les banques.

L’affaire de la Société Générale n’est-elle qu’un dérapage isolé ou est-elle la manifestation accidentelle de comportements bancaires plus généralisés ? La réponse à cette question est cruciale, du fait de ses conséquences possibles sur la croissance future. L’exemple de la crise du système bancaire japonais des années 1990 montre les conséquences d’un gonflement excessif des risques bancaires.

Depuis les années 1960, l’économie japonaise progressait en moyenne deux fois plus rapidement que celle des autre pays industrialisés, tirée par ses exportations. Dès 1985 (accord du Plazza) les grands pays industrialisés firent pression sur le Japon pour qu’il accroisse ses taux d’intérêt afin d’augmenter la parité yen-dollar, ce qui fut fait et entraîna une forte hausse de la monnaie japonaise (de 260 yens à 150yens pour un dollar). Mais voulant préserver sa croissance, le gouvernement japonais abaissa ensuite à nouveau ses taux et incita les banques à accroître leurs concours à l’économie, ce qui provoqua une gigantesque bulle boursière et immobilière (La capitalisation boursière de Tokyo représenta jusqu’à la moitié de la capitalisation boursière mondiale….).Pour contenir la surchauffe, le gouvernement japonais se résigna en décembre 1989 à accroître une nouvelle fois ses taux d’intérêt, provoquant le dégonflement des bulles financières. Les conséquences pour le système bancaire japonais furent terribles : les capitaux propres des banques furent laminés du fait de la perte de valeur des actifs financiers qu’elles détenaient, alors qu’une partie importante de leurs créances, garanties par la valeur des biens immobiliers, devenait douteuse. En 1994, les premières défaillances bancaires furent constatées, concernant d’abord des établissements spécialisés dans le crédit immobilier, puis des banques japonaises de premier plan (ainsi la Nippon Credit Bank a du être renflouée sur fonds publics en 1997 et la Takushaka Bank et la Long term Credit Bank furent mises en faillite). Finalement, pour consolider son système bancaire, le gouvernement japonais du se résoudre à créer un fonds (une « bad bank ») destiné à recevoir l’ensemble des créances bancaires compromises. Ce n’est qu’en 2005 que la crise bancaire fut considérée comme achevée, les banques commençant à rembourser les fonds publics reçus. Mais les conséquences de la crise bancaire sur la croissance japonaise ont été lourdes : pendant 15 ans, l’économie japonaise a stagné (entre 1991 et 2004, le taux de croissance annuel moyen du PIB n’a été que de 1,4%).

Les résonnances entre la situation japonaise des années 1990 et la période actuelle sont fortes. Elles posent notamment la question de la fragilité latente du système bancaire induite par des prises de risques qui n’apparaitront excessives que lors du dégonflement (à venir ?) des bulles financières (bourse et immobilier) actuelles .La dépendance accrue des situations bancaires aux risques de crise financière aurait dû provoquer un durcissement des exigences prudentielles. Cela n’a été le cas que partiellement, notamment par une prise en compte plus stricte des risques de marché dans le calcul des ratios de solvabilité bancaire. En revanche, le contrôle interne des risques bancaires reste pour l’essentiel autorégulé, soumis à la seule validation ex post de la Commission Bancaire. Cette situation devient particulièrement critiquable lorsque, comme aujourd’hui, l’efficacité du contrôle des risques entre en conflit avec les objectifs de rentabilité financière de la banque..

Il est donc particulièrement important que l’analyse des déboires de la Société Générale aboutisse à une conclusion claire : s’agit-il d’une défaillance isolée de son système de contrôle des risques ou est-on en présence du premier symptôme d’une insuffisance, commune à toutes les banques, de ce contrôle ? La réponse à cette interrogation est cruciale dans une période conjoncturelle où le niveau du risque bancaire est devenu un élément significatif de la soutenabilité de la croissance. L’exemple japonais montre l’importance de l’enjeu alors que la bulle immobilière semble devoir se dégonfler, les concours bancaires sont plus restrictifs et les perspectives de croissance s’amenuisent.

Rédaction achevée le 28 janvier 2008
Michel Fried

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